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中巴经济走廊沿线的恐怖主义安全风险治理

时间: 2018-12-19 12:00   来源:   作者:

 

作者:刘倩,南开大学周恩来政府管理学院;

 

 

    作为“一带一路”倡议的重要工程, 中巴经济走廊项目推进5年以来, 形成了以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点的“1+4”经济布局, 不仅对于中国与巴基斯坦的互联互通意义重大, 还将作为关键枢纽, 实现陆上与海上丝绸之路的相连。然而, 长期以来, 中巴经济走廊沿线的恐怖主义威胁对于中方工程技术人员安全和项目投资进展均造成了重大的挑战。其中, 尤以俾路支分离主义、巴基斯坦塔利班、“伊斯兰国”组织以及“东伊运”恐怖组织对安全的威胁为甚。本文认为, 鉴于各恐怖组织在政策主张和利益诉求方面的差异, 降低中巴经济走廊沿线的恐怖主义安全风险, 应当综合采取以下三种应对举措:加强与地方部落的对话和交流, 促进经济走廊建设真正惠及一方;深化中巴政府间安全合作, 建立经济走廊沿线多层次反恐协调机制;搭建多边对话平台, 促成各方反恐共识和印度的理解和配合, 从而打造地区安全共同体。

    2013年5月, 李克强总理访问巴基斯坦期间首次提出共建中巴经济走廊 (CPEC) 的倡议, 得到巴基斯坦的积极回应。2014年, 巴基斯坦发布远景规划文件《巴基斯坦2025》, 明确指出中巴经济走廊建设将解决巴基斯坦能源危机并助力区域互联互通, 最终推动实现巴基斯坦的“亚洲之虎梦”。时至今日, 作为“一带一路”倡议的重要项目, 中巴经济走廊推进已5年有余, 建设成果有目共睹, 不仅造福了中巴两国人民, 也为促进区域经济合作和互联互通, 实现共同发展作出了突出贡献。然而, 作为全球恐怖主义“动荡弧”的中间环节, 巴基斯坦恐怖主义安全风险始终不容乐观。自“一带一路”倡议提出以来, 巴基斯坦共发生恐怖袭击810起, 造成9646人伤亡。(中国驻巴基斯坦领馆遭袭)根据GTI全区域4等分法安全形势评价体系, 巴基斯坦常年位居全球恐怖袭击高危国家之列。因此, 关注中巴经济走廊沿线恐怖主义的发展态势, 针对恐怖组织对安全的威胁提出具体可行的应对之策, 是保障经济走廊建设顺利推进的当务之急, 理应得到中巴两国的高度重视。

 

    一、中巴经济走廊的建设进程

    2013年5月, 李克强总理访问巴基斯坦, 提出建设中巴经济走廊的倡议, 得到了巴基斯坦的积极回应。此后不久, 中巴两国发布《关于新时期深化中巴战略合作伙伴关系的共同展望》, 就倡议具体规划展开磋商。2015年3月, “一带一路”建设的《愿景与行动》文件公布, 中巴经济走廊建设作为重要项目位居六大国际经济合作之首。2015年4月, 习近平主席访问巴基斯坦, 将中巴关系提升为全天候战略合作伙伴关系, 强调以中巴经济走廊建设为引领, 以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点, 形成“1+4”经济合作布局, 作为区域合作和南南合作的新模式, 为实现亚洲整体振兴和各国共同繁荣, 构建以合作共赢为核心的新型国际关系形成积极示范。

    作为“一带一路”建设的关键枢纽, 中巴经济走廊北接“丝绸之路经济带”, 南连“21世纪海上丝绸之路”, 贯通中国新疆喀什至巴基斯坦的瓜达尔港, 全长3000公里, 涵盖公路、铁路、光缆和油气管道。目前, 经济走廊总体建设进展顺利, 不仅带动了巴基斯坦经济增长, 还将中巴关系提升到了新高度。具体来讲, 在能源电力、基础设施和瓜达尔港等重点示范项目领域相继取得了阶段性成果。

    首先, 能源合作快速推进。其中, 15个早期收获项目已有6个建成完工, 为巴基斯坦新增3140MW发电能力。长期以来, 由于能源短缺, 巴基斯坦全国平均每天停电时间长达12~16小时, 大面积的停电导致巨大的经济损失, 严重影响出口和就业。根据《巴基斯坦国家电力政策 (2013年) 》相关数据统计, 2012年巴基斯坦全国电力缺口4500~5000MW, 预计到2030年电力空间将达到25683~43758MW。2014年5月, 经济走廊框架下的首个能源项目卡西姆燃煤电站开工, 预计将解决巴基斯坦20%电力不足问题。而萨希瓦尔燃煤电站的投产发电, 则为当地带来了3000个就业岗位并惠及约100万民众。此外, 作为首个煤电一体化项目, 塔尔煤田露天矿和电站项目预计也将于2018年12月和2019年6月相继完工。目前, 随着经济走廊能源项目的快速推进, 巴基斯坦电力产能已由11800MW增加至18700MW, 电力供应缺口缩减至2888MW。

    其次, 基础设施领域的互联互通有序展开。其中, 作为“两大”项目之一的白沙瓦—卡拉奇高速公路中段苏库尔至木尔坦部分路段已于2018年5月提前通车,而喀喇昆仑公路二期改扩建工程也领先合同工期, 并将于2019年实现提前竣工;作为“两小”项目之一的瓜达尔东湾快速路也全面进入施工阶段, 有望于2020年完工, 届时将实现瓜达尔与巴基斯坦国家公路网的直通。此外, 自2015年4月起, 中巴两国就铁路建设展开可行性研究。其中, 拉合尔轨道交通橙线项目已投入建设, 全长27公里, 共设26座车站, 预计将于2018年年底前竣工。

    最后, 瓜达尔港及其配套工程逐步完善。作为巴基斯坦第三大港口和中巴经济走廊的终点, 瓜达尔港建设被视为经济走廊重要项目, 总投资高达16.2亿美元, 用于建设包括瓜达尔港东部连接港口和海岸线的高速公路、瓜达尔港防波堤、锚地疏浚工程、自贸区基建等9个早期收获项目, 预计将在1~2年内完成。届时, 瓜达尔港将成为中亚重要的出海口, 直通中国西北地区。此后, 油气运输可以选择运程短、时间快的陆路方式, 由新疆输入中国, 大大缩短目前经马六甲海峡的传统运输线路。

    总之, 中巴经济走廊倡议提出5年以来, 各项建设取得了举世瞩目的成绩, 推动了中巴两国的共同发展, 是中国“向西开放”和巴基斯坦“亚洲之虎梦”高度契合的结果, 符合中巴两国的共同利益诉求, 具有重要的经济和战略价值。对于中国来说, 经济走廊建设既打通了巴基斯坦潜力巨大的经济市场, 又为中国向西开放提供了通道和平台, 在拓展运输通道、保障能源安全的同时, 有助于维护西部地区的稳定和发展, 打击境内外“三股势力”对国家安全的挑战。对于巴基斯坦来说, 一方面, 依靠经济走廊项目, 可以充分利用中方的资金和技术优势, 解决国内能源危机, 打造贯通全境的交通和通信网络, 激发沿线地区经济活力, 进而实现其区域经贸中心和贸易中转站的发展构想;另一方面, 经济走廊建设的推进还将改善巴基斯坦的安全环境, 维护和拓展其战略空间, 在经济走廊项目建设的基础上与地区国家发展双边、多边关系, 从而发挥其独特的地缘优势。

 

    二、中巴经济走廊面临的恐怖主义安全风险

    众所周知, 稳定的地区安全环境是区域经济建设顺利推进的基本保障, 尤其是中巴经济走廊本身具有“点多、线长、量大、面广”的特点, 即以资源开发和基础设施建设为主, 不仅投资大、工期长, 还往往需要深入偏僻落后的施工地点长期作业。因此, 中方工程技术人员和项目投资安全能否得到保障始终是经济走廊建设推进过程中最为关键和核心的问题。而作为全球恐怖袭击的高发国家, 恐怖主义安全风险不仅是对巴基斯坦国家安全的挑战, 而且对中巴经济走廊建设构成了威胁。

    值得注意的是, 自2014年以来, 巴基斯坦政府军持续发起清剿恐怖分子的“利剑行动” (Operation Zarb-e-Azb) , 旨在重点摧毁藏匿于阿巴边境北瓦济里斯坦部落地区的巴基斯坦塔利班 (TTP) , 在消灭其有生力量的同时, 最大限度地挤压恐怖组织的生存空间。客观地说, 巴基斯坦的反恐行动部分瓦解了恐怖分子的活动网络, 在一定程度上摧毁了容纳其藏身的庇护所。之后一年, 巴基斯坦的恐怖袭击数量明显下降。然而, “利剑行动”也面临着一个严峻的现实:巴基斯坦军队在联邦部落地区开展军事行动, 但“杜兰线”另一侧的阿富汗并未给予配合, 甚至连最基本的边境封锁都没有, 致使大量的塔利班成员越境逃往阿富汗一侧, 在行动结束之后重新发起恐怖袭击。特别是2014年10月以来, 巴基斯坦塔利班宣布效忠“伊斯兰国”组织, 并号召建立全球性的哈里发国家。2015年1月, “伊斯兰国”组织南亚分支 (IS-K) 成立, 目前已在阿富汗和巴基斯坦招募到1万多名追随者, 并任命巴基斯坦塔利班头目哈菲兹·汗为其分支机构领导人。自2016年1月至2017年4月, 仅该组织认领的恐怖袭击就造成800多名巴基斯坦平民死亡, 巴基斯坦军方也声明逮捕了300多名“伊斯兰国”组织恐怖分子。就当前的反恐形势而言, 在巴基斯坦一侧, 对中巴经济走廊构成威胁的恐怖组织主要集中在西线的俾路支省和开普省, 根据2017年巴基斯坦安全报告, 全国近57%的恐怖袭击都发生在两地。而在中国一侧, 则以活跃在新疆地区的“东伊运” (ETIM) 恐怖组织对安全的威胁为甚。

 

    (一) 俾路支省的恐怖主义安全风险

    由于毗邻伊朗和阿富汗, 长期以来, 俾路支省的安全形势始终十分复杂和严峻。根据PIPS报告, 过去3年以来, 巴基斯坦超过44%的恐怖袭击发生在俾路支省, 恐袭数量一直居于全国首位。仅2017年就发生了138起恐袭事件, 占巴基斯坦恐袭总数的37.3%, 造成405人伤亡。其中, 俾路支省首府奎达的恐袭频率最高, 其次是德拉布格蒂、本杰古尔和胡兹达尔。尤以民族分离型恐怖组织俾路支联合军 (UBA) 、俾路支共和军 (BRA) 、俾路支解放军 (BLA) 以及俾路支解放阵线 (BLF) 构成主要的安全威胁。

    值得注意的是, 早在10多年前, 中方工程技术人员就已经成为俾路支分离势力的重点袭击对象。2004~2006年, 中方在瓜达尔港驻地人员相继遭到汽车炸弹和火箭弹袭击, 共造成6人遇难, 9人受伤。而自中巴经济走廊项目开工伊始, 俾路支各分离主义势力即明确表示不满和反对, 不断阻挠项目的正常推进。俾路支国民党领袖锡德·萨·诺里曾公开声称, “巴基斯坦政府是假借开发之名, 最终目的则是排挤俾路支当地居民, 使其地位边缘化”。而俾路支解放阵线领导人阿拉·纳扎尔·俾路支则明确警告中国停止在瓜达尔的项目建设。2015年4月, 就在习近平主席访问巴基斯坦前后, 俾路支分离势力先是在距瓜达尔港100公里处枪杀了20名工人, 后又以瓜达尔港机场为目标进行了炸弹袭击。2017年11月18日, 俾路支解放阵线袭击了巴基斯坦边防建设集团FWO在中巴经济走廊的项目, 造成5名工人死亡。12月7日, 该组织又袭击和摧毁了瓜达尔港附近的一座中资移动通信公司的信号塔。由此可见, 俾路支分离势力针对中巴经济走廊持续不断的恐怖袭击正在成为中国的“瓜达尔港之痛”, 严重威胁了中资人员安全和项目建设进度。

    事实上, 激进的俾路支分离主义势力对中巴经济走廊建设具有敌意, 制造恐袭事件主要出于以下两点认知:第一, 中巴经济走廊是对俾路支的资源掠夺。由于自然资源丰富, 长期以来, 俾路支分离势力与巴基斯坦政府围绕资源开采的斗争始终未曾停止。在分离主义者看来, 有失公允的开采政策使其成为商业资本的掠夺对象。2015年6月, 俾路支共和党主席拉哈姆达格·布格蒂曾公开表示, “中巴经济走廊的项目建设就是对俾路支自然资源进行掠夺的借口”。出于报复, 近年来, 分离主义者开始频繁破坏境内的天然气管道和输送终端, 严重扰乱了正常的能源供应。第二, 中巴经济走廊是对俾路支利益的剥削。以瓜达尔港项目建设为例, 分离主义者认为, 巴基斯坦中央政府未经俾路支地方政府授权, 擅自将瓜达尔港交由中方管理, 剥夺了地方政府的知情权和决策权。同时, 经济走廊建设项目将大量的旁遮普人和信德人吸引至俾路支就业定居, 而当地人生活水平不仅未获得明显提升, 反而因“地区发展”导致其生存空间和人口结构遭到挤压, 成为“国家红利”下的“边缘人”。综合以上因素, 针对经济走廊建设制造袭击事件就成为俾路支分离主义者发泄敌对情绪, 进而吸引外界关注的重要手段。

 

    (二) 开普省的恐怖主义安全风险

    位于巴基斯坦西北部的开普省与阿富汗接壤, 西邻普什图族联邦部落直辖区, 东接巴控克什米尔, 敏感复杂的地理位置使其长期处于恐怖势力的威胁之下。通过GTD数据统计, 2013~2016年, 开普省首府白沙瓦共发生恐怖袭击57起, 其次是加姆鲁德、巴奴和巴拉。根据PIPS报告, 2017年开普省共发生71起恐怖袭击, 占当年巴基斯坦恐袭总数的19.2%, 造成302人死伤。其中, 巴基斯坦塔利班和伊斯兰呼罗珊分支 (Khorasan Chapter of the Islamic State) 是恐怖袭击的“主力军”。

    不难看出, 开普省的恐怖组织既有本土的塔利班势力, 也混合了因躲避中东反恐围剿而撤退至此的“伊斯兰国”组织武装。2015年, “伊斯兰国”组织南亚分支的成立标志着开普省恐怖主义对安全的威胁进一步复杂化。一方面, 巴基斯坦塔利班在开普省的影响依旧根深蒂固, 不仅得到普什图族部落武装的长期庇护, 也获得了阿富汗政府的秘密支持, 得以越境躲藏;另一方面, “伊斯兰国”组织不断向开普省渗透, 并以当地难民营为目标, 使用普什图语和达里语宣传极端思想, 借机发展有生力量。

    值得注意的是, 近些年以来, 开普省的恐怖组织的袭击目标逐渐多元化。其中, 2009~2016年, 恐怖组织针对外国投资者和施工人员发动了200多起袭击, 造成了大量人员伤亡和财产损失。而作为中巴经济走廊进入巴基斯坦境内的第一站和沿线关键枢纽, 开普省工程建设最为密集的中部和南部也恰恰是恐袭活动最为猖獗的地区。巴基斯坦塔利班及其分支“自由者大会”公开反对经济走廊建设, “伊斯兰国”组织也多次声称将对华利益作为袭击目标。2015~2017年, 巴基斯坦塔利班和“伊斯兰国”组织数次制造针对中国公民的绑架事件, 共造成4人死亡。

    归纳来看, 它们袭击中方工程技术人员, 破坏经济走廊项目建设主要出于4点动机:第一, 由于中巴经济走廊是巴基斯坦家喻户晓的巨资项目, 对其进行破坏, 可以制造声势, 作为恐怖组织的宣传手段;第二, 进一步破坏巴基斯坦国内安全形势, 破坏中巴友谊, 有助于达到其政治目的;第三, 经济走廊项目建设是一块大蛋糕, 将惠及地区发展, 恐怖组织也伺机分一杯羹;第四, 各种恐怖组织通过袭击经济走廊项目建设, 快速建立了反政府的盟友关系, 密切了组织之间的联系。

 

    (三) 中国新疆地区的恐怖主义安全风险

    尽管中巴经济走廊建设面临的恐怖主义安全风险主要来自巴基斯坦, 但是也不能忽视中国新疆地区的安全形势, 特别是作为经济走廊起点的喀什。喀什位于南疆境内, 由于经济发展相对滞后, 文化信息闭塞, 加之与多国接壤, 周边地区形势复杂, 更易受到境外“三股势力”的影响。长期以来, 以“东伊运”恐怖组织为首的“疆独”恐怖组织打着“圣战”旗号“以武求独”, 对中国国家安全和边疆稳定构成了挑战。“9·11事件”之后, “东伊运”恐怖组织又搭上“全球圣战”便车, 派遣人员前往阿富汗、巴基斯坦接受“基地”组织和塔利班的军事训练, 之后潜入新疆建立暴力团伙, 策动暴恐袭击。

    在中国境内, 恐怖组织网络已从南疆的和田、喀什、阿克苏等传统恐袭重灾区扩散至北疆的哈密、鄯善等地区, 它们既针对公安和政府机构等目标, 也瞄准火车站和集市等人员流动性大的目标发动袭击, 造成大量无辜民众伤亡。在境外, 约300~400名“东伊运”恐怖组织和维吾尔伊斯兰激进分子 (Uyghur Islamic militants) 盘踞在阿巴边境北瓦济里斯坦的部落地区, 与当地恐怖组织互相勾结, 接受制造恐袭事件的培训, 实施恐怖袭击活动。尤其需要警惕的是, 随着中巴油气管道和光缆的铺设完成, 特别是喀什至瓜达尔港通道的启用, 中巴两国人员往来将会更加频繁和密切, 从红其拉甫口岸潜入中国的恐怖分子数量和种类都将大大增加, 给经济走廊沿线的反恐形势增添了更多的不确定性。此外, 在网络安全领域, 近年来, “东突”分子在境外社交媒体活动频繁, 大肆宣传“疆独”主张, 挑动民族矛盾, 诋毁“一带一路”倡议是排斥维吾尔人, 使少数民族边缘化的经济政策, 宣扬如果“一带一路”建设成功, 巴基斯坦的少数民族俾路支人也将面临类似的群体性“生存挑战”。同时, “东突”分子勾结“伊斯兰国”组织等反华暴恐势力, 积极进行线上互动和议题间联动, 打造反华网络舆论联盟, 企图以此提高其国际“存在感”。

 

    三、中巴经济走廊沿线恐怖主义的治理路径

    如上文所述, 中巴经济走廊沿线的恐怖主义威胁来源多样, 既有以俾路支分离势力为代表的民族分离型组织, 也包括诸如巴基斯坦塔利班在内的宗教极端型组织。在中东反恐取得阶段性成果的背景下, “伊斯兰国”组织积极向巴基斯坦渗透, 并建立了一定的势力范围。与此同时, “东突”分子与境内外反华分裂势力相勾结, 对“一带一路”的地区安全环境造成了进一步的复杂影响“(一带一路”建设中的宗教风险———以巴基斯坦为例)。由此可见, 针对中巴经济走廊沿线恐怖主义的治理路径既要坚持高压打击的硬的一手, 又要形成反恐与改善民生相结合的软的一手, 在立足中巴两国合作的基础上, 积极建立与地方部落之间的良好关系, 同时促进区域反恐合作, 多管齐下, 形成综合治理的有机统一。

 

    (一) 加强与地方部落的对话和交流, 促进经济走廊建设真正惠及一方

    不可否认的是, 长期以来, “弱政府, 强社会”一直是巴基斯坦较为鲜明的政治生态, 敏感的地缘位置、独特的人口构成以及脆弱的政治和经济环境使得地方部落首领往往拥有更多的实际控制权。具体来讲, 主要表现在以下几个方面。首先, 部落体制具有高度独立性, 中央政令无法有效贯彻落实, 而省政府也面临着管理难有作为的尴尬处境;其次, “部落”在当地人心目中的地位神圣不可撼动, 其“国民”意识十分薄弱, 而对部落的绝对忠诚则导致强烈的排他性, 难以接受外来权威介入地方政治;再次, 部落首领作为传统社会的权势阶层和既得利益者, 不愿改变固化已久的社会结构和权力体系, 因此先进政治文化和教育理念无法得到普及传播, 进而导致部落地区经济长期落后, 思想氛围极为保守;最后, 政治排他、经济落后、观念保守往往正是滋生极端思想和恐怖主义的温床, 从而陷入“长期贫困—部落暴力—恐怖袭击”的恶性循环之中, 而部落势力对恐怖分子的掩护和包庇则大大增加了反恐行动的实际难度。

    事实上, 从积极意义来讲, 中巴经济走廊项目建设对于改善当地基础设施、增加就业和提高人民生活水平大有助益。以部落势力最为集中的开普省和俾路支省为例, 其中, 经济走廊建设中全部7项公路升级改造项目, 有6项都位于或途经开普省,而作为经济走廊建设“重头戏”的瓜达尔港项目则全部位于俾路支省。然而, 由于中方在项目推进过程中以巴基斯坦中央政府为主要合作对象, 而中央政府实行的诸如能源开采、油气开发、外来移民等一系列“短视”政策则屡遭当地部落诟病。为了表达和发泄不满, 部落组织进而默许甚至鼓动分离主义势力以经济走廊项目作为袭击目标, 制造恐怖袭击事件。

    因此, 在开普省和俾路支省等部落影响强势的地区, 中方应深刻理解“普什图规则”与“萨达尔体制”等地方部落治理模式的特点, 摒弃只与中央政府打交道的传统思维, 加强与部落领袖的对话和交流, 尊重和照顾地方合理发展意愿, 在推进资源开采、港口建设等基础设施项目的同时, 积极参与教育培训、医疗卫生等民生事业, 优先雇佣当地管理人员和技术工人, 为其提供岗位培训机会, 切实提高当地人民的生活水平, 从而最大限度地获得理解和认可。最终降低分离主义势力对经济走廊建设的负面看法和恶意攻击, 为经济走廊项目推进创造和平稳定的地区环境。

 

    (二) 深化中巴政府间安全合作, 建立经济走廊沿线多层次反恐协调机制

    长期以来, 反恐安全合作始终是中巴两国战略合作的重要组成部分。2011年5月, 巴基斯坦总理吉拉尼访华, 双方一致认为, 恐怖主义、分裂主义和极端主义严重威胁地区和平、稳定和安全, 重申就共同打击“三股势力”开展实质合作的决心。2015年4月, 习近平主席访问巴基斯坦, 中巴双方一致认为两国安全利益息息相关, 愿积极践行共同、综合、合作和可持续的亚洲安全观, 加强反恐合作, 坚决打击“东伊运”恐怖组织, 利用战略对话和反恐磋商机制, 增进双方在反恐安全领域的相互协调配合。

    近年来, 随着中巴经济走廊进入实质性建设阶段, 两国进一步加强了政府间层面的反恐安全合作, 具体包括情报共享、反恐演习、联合巡逻、共同执法以及安保力量建设。其中, 情报合作是双方反恐安全合作的先导和前提, 而信息综合和情报分析则是情报合作的关键环节。鉴于经济走廊沿线社会、宗教和文化情况复杂, 包括巴基斯坦警察及三军在内的强力部门与中方公安情报中心、国家安全部情报中心、武警情报中心建立了广泛的情报共享合作, 由此打破了跨国情报壁垒, 而情报综合和共享则便于及时准确地掌握恐怖分子的活动走向, 更好地发挥情报价值, 最终为中资企业人员安全和项目建设提供权威的风险预警保障。为了应对新形势下经济走廊建设出现的新的安全挑战, 中巴双方在反恐演习科目设置上相应增添了新的内容:除演练防止恐怖分子外逃和渗透等边境防务科目外, 两国有针对性地演练了经济走廊项目被破坏后利用卫星影像抵近侦察恐怖分子活动的反恐实战科目。而在联合巡逻和共同执法过程中, 新疆军区边防团官兵与巴基斯坦红其拉甫边防警察则重点突出了反恐合作中的联合决策、联合指挥以及联合实施的协同配合演练。此举不仅有助于维护中巴边境稳定, 还有助于提升两国在共同打击“三股势力”过程中的协调能力。最后, 为了确保中方工程人员和项目投资安全, 经两国协调, 落实4层反恐安保措施, 约3.2万名安保人员 (含500多名中方安保人员) 和警察力量为境内210处大小工程以及超过1.4万名中方人员提供安全保障。其中, 为保护瓜达尔港和经济走廊的海上安全, 巴基斯坦海军专门成立了“TF—88”特遣部队在经济走廊沿线进行24小时巡逻侦测。

    除此之外, 还应特别注意的是, 近年来恐怖组织通过鼓吹和招募, 在金融信息和网络技术等领域得到了广泛的支持,而互联网的隐蔽性和地理空间的不受限制性则对中巴两国防范和打击恐怖主义提出了新的挑战。

    其一, 互联网恐怖融资日益成为恐怖组织筹集资金的重要渠道。目前来讲, 恐怖分子主要通过4种方式筹集资金。首先, 利用互联网作为吸引资金的工具, 建立公开募集资金用以支持其暴力活动的网站;其次, 恐怖分子渗入慈善机构, 以捐赠者为目标获取资金;再次, 恐怖分子通过在线诈骗、盗用身份等获取收益来支持其恐怖活动;最后, 恐怖分子利用互联网覆盖广、价格低、匿名性强这一通信工具, 计划或指导筹集经费的活动。以“基地”组织和塔利班为例, 除了毒品和绑架等犯罪收入, 慈善团体的线上捐款也是其重要的资金来源渠道。其中, 通过名为“哈瓦拉” (Hawala) 的秘密网络进行转账操作, 恐怖组织每年至少获利50亿美元。目前, 随着中巴经济走廊建设的推进, 贸易畅通和资金融通在中巴两国之间进一步加强, 金融反恐理应与外交、军事、情报、司法反恐一道构成双方应对恐怖主义的五大战略。通过预防和打击恐怖主义融资, 追查恐怖组织的资金来源, 锁定恐怖组织及其支持者, 切断其资金链条, 是有效铲除中巴经济走廊沿线恐怖主义的治本之策。

    其二, 互联网恐怖宣传正在成为恐怖分子抢占话语权的主要手段。由于互联网本身具有宣传成本低廉、传播范围广泛、煽动效果显著等特征, 加之国际监管壁垒的客观存在, 近年来各恐怖组织纷纷加大了利用互联网和社交媒体进行暴恐宣传的力度和频率。其中, 尤以“伊斯兰国”组织和“东伊运”恐怖组织的网络宣传手段最应引起警惕。具体来讲, 两者均通过YouTube、Twitter等社交媒体传播涉恐音频视频, 社交媒体成为其进行心理战、宣传战和袭击战的重要平台。首先, 恐怖分子通过散播暴恐图像, 冲击公众心理。如2014年8月, “伊斯兰国”组织曾利用YouTube公布美国记者詹姆斯·弗雷 (James Foley) 遭到斩首的视频, 造成了极大的社会恐慌。其次, 恐怖分子通过网络视频、论坛和电子杂志宣传“圣战”思想, 传授暴恐技术, 实现人员招募。如“东突”分子往往采用“分阶段诱入”的宣传策略, 即利用普遍话题吸引注意, 再渐次针对粉丝偏好进行选择性推送, 引入更深层次的暴恐话题, 并以外链的方式转移至暗网, 规避审查。值得注意的是, 近年来在新疆当地破获的大量暴恐团伙中, 其作案、训练和制造爆炸装置的手段大多来自对涉恐音频和视频的模仿。最后, 恐怖分子通过占用网络通道阻塞信息运行、侵入网络系统散布非法和虚假内容、进入政府机构和军事技术研发网站的方式, 破译、更改和盗取国家重要机密等信息数据, 发动网络恐怖袭击和情报战争, 严重威胁国家信息安全。

    为了应对网络无政府主义, 打击经济走廊沿线的恐怖活动, 中巴双方应当尽快建立两国在打击网络恐怖主义议题领域的技术和法律合作机制, 制定专门的国际合作机制对于明确互联网提供者的从属责任, 设置“警告和移除程序”, 发展新的自律模式, 推进公私之间的共治, 以及确认有关删除和屏蔽非法内容的有效共识。同时, 中巴两国有必要与互联网运营部门之间建立合作, 迅速认定和撤除煽动仇恨和教唆发动恐怖袭击的信息。此外, 两国还应在金砖国家、上海合作组织内形成集体倡议, 并积极发挥国际刑警组织和联合国在打击网络恐怖主义中的主导作用。

 

    (三) 搭建多边对话平台, 打造地区安全共同体

    值得注意的是, 尽管中巴两国是应对经济走廊沿线恐怖主义安全风险的治理主体, 但是, 由于本地区的恐怖主义是历史宗教、地缘政治、社会经济等多重因素相互交织作用的复杂产物, 因此积极争取区域力量参与反恐行动, 打造地区安全共同体是实现经济走廊沿线安全和稳定的必由之路。

    一方面, 促成阿富汗与巴基斯坦达成反恐共识是保障经济走廊安全的重要基础。事实上, 中巴经济走廊由东西两线构成, 其中西线恰好位于阿巴“黑洞”前沿, 是俾路支分离势力、巴基斯坦塔利班和普什图部落武装反抗巴基斯坦中央政府的主要“根据地”。长期以来, 阿巴双方围绕两国边界杜兰线争议不断, 阿富汗指责巴基斯坦政府放任躲藏于此的阿富汗塔利班越境进攻阿富汗安全部队, 抱怨巴基斯坦军方不愿清除毛拉奥马尔的“奎达舒拿”和“哈卡尼网络”, 而巴基斯坦则认为阿富汗一直秘密支持巴基斯坦塔利班, 并允许其越境躲藏在阿富汗境内。与此同时, 自2001年反恐战争爆发后, 大量阿富汗难民涌入巴基斯坦西北部地区。一方面, 恐怖分子利用难民身份进行伪装, 增加了反恐行动的难度;另一方面, 难民自身脆弱的生存状况使其更易于受到恐怖组织的蛊惑而加入其中, 由此形成恶性循环, 加剧了经济走廊沿线的安全风险。在此基础上, 如何促成阿巴双方建立信任, 进而形成反恐共识是中方的重点努力目标。

    2017年6月, 中方积极促成了中阿巴三方危机管理机制的建立。该机制包括及时、有效的反恐情报交流和信息共享以及相互认可的危机预防措施。这便于双方在反恐和出现突发事件时能及时有效沟通, 通过协商对话进行妥善处理, 避免危机升级影响两国关系的发展。2017年12月, 中阿巴外长对话启动, 为阿巴双方建立互信和改善关系、统筹中阿巴三国安全合作、实现共同发展和安全创造了平台。同时, 中巴双方表示, 愿同阿方一道, 本着互利共赢原则, 探讨中巴经济走廊以适当方式向阿富汗延伸, 并通过阿富汗逐步与中国—中亚—西亚经济走廊相互对接, 共同促进“一带一路”框架下更广泛的互联互通, 为地区的发展和繁荣作出贡献。

    另一方面, 取得印度的理解和配合是促进经济走廊建设长期安全的关键保证。需要指出的是, 由于中巴经济走廊部分线路途经巴控克什米尔地区, 印度政府认定其侵犯自身主权, 因此始终对经济走廊建设抱有戒心。当前来讲, 一方面, 由于印巴双方皆有重兵集结在克什米尔停火线附近, 一旦双方发生冲突, 极有可能给经济走廊项目建设带来巨大风险;另一方面, 由于宗教极端势力与民族分离势力的相互作用, 中印巴三国交界的克什米尔地区已成为跨界恐怖组织的重要落脚点, 它们不仅通过恐怖袭击来破坏经济走廊建设, 而且大肆散布“资源掠夺论”和“中国威胁论”, 企图离间国家间关系。同时值得注意的是, 由于恐怖组织的流动性和扩散性, 印度同样难以独善其身。有证据显示, 近年来, 300多名印度穆斯林加入巴基斯坦塔利班, 并与“伊斯兰国”组织一起制造恐怖袭击事件,在印控克什米尔, 也出现了“伊斯兰国”组织的黑旗, 加剧了这一地区恐怖主义的动荡局势。因此, 印巴双方在打击跨境恐怖组织的议题领域拥有广泛的合作空间, 双方亟需构建反恐合作的有效对话平台。

    尽管南亚区域合作联盟自1985年首次峰会之后即发表联合新闻公报, 同意就反恐议题成立专门研究小组, 在防范和打击恐怖主义的跨国协调中发挥了一定的积极作用。然而, 作为南亚的两个主要大国, 印巴由于长期抗衡, 并视对方为现实威胁, 相互指责各自支持越境恐怖活动, 南盟内部的反恐合作大多停留在象征层面, 长期难有实质性突破。相较来看, 作为本地区重要的安全合作机制, 上海合作组织自2001年成立至今, 始终将反恐合作设置为优先议题。其中, 2002年6国元首签署了《关于地区反恐怖机构的协定》, 并于2004年正式启动。2009年签署了《反恐怖主义公约》, 进一步加强了组织框架内反恐合作的法律基础和能力, 将反恐合作提升至新水平。2017年, 成员国签署《反极端主义公约》, 并发表《关于共同打击国际恐怖主义的声明》, 重申在多边机制框架内开展合作以有效打击国际恐怖主义的共同决心。

    同时, 相较南盟, 作为立基于加强边界地区互信的组织, 上海合作组织既有调和国家间领土争端的历史经验, 又有业已建立的成熟的合作机制, 还有中俄两国“坐阵”, 因此有望成为印巴之间围绕领土争端、边境冲突和恐怖分子与武装分子跨国活动等问题进行风险管控、冲突斡旋的重要平台。随着印巴的成员国身份予以批准, 双方在上海合作组织地区反恐机构 (RATS) 的主导下进行联合反恐演习、召开情报交流会议和打击网络恐怖主义联合工作小组等合作机制, 在循序渐进的行动中发现并解决问题, 最终有助于提高双方在反恐领域的信任和协作水平。

 

    四、结语

    作为“一带一路”倡议的重要工程, 5年以来, 中巴经济走廊项目建设总体进展顺利。其中, 以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点, 形成了“1+4”的经济合作布局, 作为区域合作和南南合作的新模式, 为实现亚洲整体振兴和各国共同繁荣, 构建以合作共赢为核心的新型国际关系作出了积极示范。然而, 长期以来, 作为全球恐怖袭击的高发国家, 巴基斯坦的安全形势始终不容乐观。在“一带一路”倡议的大背景下, 恐怖主义安全风险不仅是对巴基斯坦国家安全的挑战, 也对中巴经济走廊的建设进程构成了威胁, 中方工程技术人员和项目投资安全能否得到有效保障成为经济走廊建设推进过程中最为关键和核心的问题。

    本文认为, 中巴经济走廊沿线恐怖主义安全风险主要集中在西线, 其中又以巴基斯坦境内的俾路支省、开普省和中国境内的新疆地区为甚。具体来讲, 以俾路支民族分离主义势力和巴基斯坦塔利班、“伊斯兰国”组织以及“东伊运”等宗教极端型恐怖组织的威胁最为突出。值得注意的是, 尽管各恐怖组织均通过暴力恐怖活动破坏经济走廊建设, 对人员安全和项目推进形成挑战, 但它们的目标和诉求也存在差异。其中, 俾路支分离主义武装认为中巴经济走廊是对俾路支的资源掠夺和利益剥削, 进而形成不满和抵触, 而巴基斯坦塔利班、“伊斯兰国”组织和“东伊运”恐怖组织将经济走廊项目作为袭击目标则更多地带有扩大自身影响、离间中巴关系、建立反政府同盟的政治和战略目的。

    有鉴于此, 对中巴经济走廊沿线恐怖主义的治理应当遵循以下三条基本路径:第一, 加强与地方部落的对话和交流, 促进经济走廊建设真正惠及一方;第二, 深化中巴政府间的安全合作, 建立经济走廊沿线多层次的反恐协调机制, 具体包括中巴双方在情报共享、反恐演习、联合巡逻、共同执法、安保建设以及打击互联网恐怖融资和网络宣传方面的联动配合;第三, 搭建多边对话平台, 打造地区安全共同体。这需要中方发挥沟通协调作用, 在中阿巴三方机制和上海合作组织的多边框架下, 促成阿巴达成反恐共识, 并取得印度对于经济走廊项目建设的理解和配合, 形成地区国家间的反恐合力, 共同打击经济走廊沿线的恐怖主义势力, 最终实现长期、稳定、持续的安全保障。

  

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